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促進國家重大疫情防控體制機制健全的建議

時間:2020-07-08 15:35作者:錢東福 王建明 胡志斌
本文導讀:這是一篇關于促進國家重大疫情防控體制機制健全的建議的文章,新媒體時代亟需建立適當的地方性疫情信息發布機制與輿情引導機制,建議進一步明確、細化關于新發、未知可疑傳染病信息上報的標準,并給予地方疾控中心、醫療機構發布本地區或本單位可疑傳染病、聚集性感染病例的信息

  疫情防控論文第二篇:

  題目:促進國家重大疫情防控體制機制健全的建議

  摘要:新型冠狀病毒肺炎疫情給中國經濟與社會帶來了巨大沖擊。文章對我國疫情防控體制機制進行了思考分析,為提升我國公共衛生治理能力提出對策建議:健全相關法規制度、改革疫情防控組織體系、完善疫情防控業務能力建設機制、建立醫療衛生機構疫情防控的快速應對機制、健全疫情防控預警與應急執行機制等。

  關鍵詞:公共衛生; 疫情防控; 體制; 機制;

  Reflections on improving the system and mechanism of epidemic prevention and control

  QIAN Dongfu WANG Jianming HU Zhibin SHEN Hongbing WANG Changqing

  Institute of Healthy Jiangsu,Nanjing Medical University Center for Global Health,Nanjing Medical University

  Abstract:The outbreak of corona virus disease 2019(COVID-19)has brought a huge impact on China's economy and society. This article analyzes the system and mechanism on epidemic prevention and control in China,and proposes countermeasures to improve China's public health governance capacity:improving relevant laws and regulations,reforming the epidemic prevention and control organization system,improving the epidemic prevention and control professional capacity building mechanism,establishing quick response mechanism for health institutions' epidemic prevention and control,and improving the early warning and emergency response mechanism for epidemic prevention and control.

  2019年底出現的新型冠狀病毒感染引發的肺炎(簡稱新冠肺炎)疫情給中國經濟與社會帶來了巨大沖擊。疫情初期存在應急反應遲滯和應對措施不力等問題,加之新型冠狀病毒本身傳染力強的特點,導致疫情很快向全國擴散[1]。這是繼2003年“非典”疫情后的又一個沉痛的教訓,需要痛中思痛,深刻反思。習近平總書記在2020年首次中央全面深化改革委員會的講話中指出:“這次抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作,從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措,健全國家公共衛生應急管理體系,提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。”完善重大疫情防控體制機制,是提升我國公共衛生治理能力的一項基礎性、根本性措施。

  一般來說,“體制”指的是有關組織形式的制度,包括法律確定的正式關系制度和組織間權責劃分制度,“機制”是一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式[2]。本文所述的疫情防控體制是指與疫情防控有關的法律制度、組織體系設置制度,其中最核心的是相關責任主體之間的責、權關系的劃分,而相應的機制是指與疫情防控有關的具體運作制度,如運作原則與方法等。針對現有疫情防控體制機制暴露出的問題和不足,需要深入思考,總結經驗、吸取教訓,盡快改革完善,從源頭上杜絕此類問題的再次發生。根據現有的信息報道,結合作者的工作體會與觀察,本文提出以下思考與建議,以拋磚引玉,促進相關分析與研究討論,促進國家重大疫情防控體制機制的健全與完善。

  一、健全相關法規,筑牢快速應對疫情的法治根基

  2013年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》第十九條規定:“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測,及時發出傳染病預警,根據情況予以公布”,將傳染病預警的公布主體限定為國務院衛生行政部門和省級人民政府,預警的公布主體限定設置過高,在新冠肺炎疫情防控中已凸顯這一弊端。疫情公布要經過多個層級的上報、專家審核、領導審批過程,而疫情防控是分秒必爭的事,建議預警機制的啟動權下放。另外,該條款對疑似傳染病的預警公布沒有提及,這會導致疑似傳染病或不明原因傳染病發生時預警公布面臨更多繁瑣冗長的過程,也包括由于害怕失誤、犯錯而擔責等各種顧慮產生的遲滯。因此,對疑似傳染病的預警機制也應補充完善。

  該法第三十八條規定:“國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。”疫情信息的公布主體限定設置也偏高,建議授權地市級疾病預防控制中心(簡稱疾控中心)或地市級衛生行政部門可以自主決定向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。

  2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》第三條將“公共衛生事件”列入突發事件。該法第四十二條規定:“國家建立健全突發事件預警制度?梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別,按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級,分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示,一級為最高級別。預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定。”根據該法第四十三條,發布預警的主體是縣級以上地方各級人民政府,其“應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警告,決定并宣布有關地區進入預警期,同時向上一級人民政府報告,必要時可以越級上報,并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。”但對一種新發傳染病或疑似傳染病的預警級別的劃分,缺乏可操作性的標準,如果還是按照“預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定”,需要國家級部門研究確定的話,時間上肯定達不到快速應急反應的要求。

  2011年頒布的《突發公共衛生事件應急條例》相對宏觀,其第二十五條規定:“國家建立突發事件的信息發布制度。國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息。必要時,可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息”,此處規定的突發事件的信息發布的主體限定設置同樣偏高。

  因此,認為現有的疫情防治相關法律法規比較宏觀,細節規范不足,可操作性不強,建議國家進一步細化、補充有關條款,增強可操作性、指導性。

  我國在2003年“非典”疫情以后就建立了“傳染病網絡直報系統”(NDRS)。醫療機構發現法定報告傳染病案例,根據規定要通過網絡系統直接上報,各級疾控中心根據權限可以看到網絡報告病例并逐級審核。但實際操作中,臨床醫生發現傳染病診斷病例時往往要先報給感染科或醫務科,分管科室領導報給醫院領導,醫院組織專家進行會診和排查,并報給當地疾控中心、衛生行政部門,一般是確診并取得主管部門同意后,醫院內疫情管理人員才完成網絡直報。有關研究也表明,各社區衛生服務機構并未獲得網絡直報權限[3]。傳染病疫情獲得科學確認需要一定時間,在此之前,縣級以上人民政府應將其作為突發公共衛生事件予以處理,并依據屬地原則采取積極有效的預警措施,包括及時、準確和充分的信息披露。要賦予基層決策者一定的應急抉擇權,進一步明確對于地方政府的授權,為基層治理依法設置一定程度的容錯糾錯機制,發揮地方政府與基層一線工作人員的主動性、積極性。明確并細化縣級以上人民政府的突發公共衛生事件應對預警機制,同時,建議相關法規進一步明確新發或不明原因傳染病臨床診斷病例的上報標準、流程,并賦予相關業務科室或一線醫生一定的網絡直報自主權,如果醫生發現可能發生傳染病暴發、流行的,或發現不明原因的群體性疾病等潛在突發公共衛生事件,經過科內專家會診確定后,就可以直接在網絡直報系統中完成上報,克服網絡直報系統在上報階段的失靈或遲滯問題。

  二、完善疫情防控組織體系

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  建議將國家級疾控中心的機關處室設置為行政單位(可以與現有的國家疾病預防控制局合并,并提升其行政級別,參照國家食品藥品監督管理總局或國家中醫藥管理局模式),其下屬的傳染病預防控制所、病毒病預防控制所等直屬單位,由于專業性強以及相關研究的需要,可以繼續保留原來的事業單位性質。省級疾控中心參照國家級疾控中心設置,地市級及以下疾控中心屬地管理方式不變,但由事業單位轉為行政單位,根據地方的實際情況和工作需要,可在部分地級市疾控中心設置下屬事業單位,從事有關研究、實驗室檢測等工作。

  另一種方案,在上述各級疾控中心轉為行政單位的基礎上,由屬地管理改為垂直管理,如全部實施垂直管理擔心改革幅度過大,可以先把地市級及以下疾控中心由屬地管理改為垂直管理。一方面可避免由于疾病預防與控制職能部門被劃歸上級管轄,帶來弱化地方政府社會管理能力和責任的問題;另一方面也可以適當擺脫來自地方政府的掣肘,有利于集中優勢資源,提高資源使用效率和疫情防控效率等。如果資源太過分散而不強,也不利于疫情防控。

  在疾控組織機構改革的同時,還要賦予各級疾控中心相應的權限,如除本地疫情發布權下放到地級市疾控中心,還有其他突發公共衛生信息發布權、行政處罰權、小范圍內采取必要的隔離等措施的權力。不能僅局限于收集、分析與上報數據,要給予其充分的獨立權限,并在政策、制度與財政上給予扶持。

 。ǘ┘訌娽t療機構疫情防控應急體系建設

  醫療機構是疫情防控的一線,往往是最先發現病例的地方。加強醫療機構疫情防控應急體系建設十分重要。目前醫療機構基本均制定了衛生應急管理制度,包括應急值守(備班)制度、傳染病報告制度、突發公共衛生事件監測報告制度等,但存在科室隔離建設不規范、人員與設施配置不到位、應急反應快速性不夠、沒有癥狀監測信息共享平臺等問題[3,4]。建議措施如下。(1)加強醫療機構疫情防控相關科室的規范化建設。如此次發生新冠肺炎疫情的武漢地區,許多醫院的急診科、呼吸科都沒有配備必要的防護設備和緩沖區,臨時搭建或改建的穿脫防護服的區域往往難以達到規范要求。一些醫院甚至找不到出入口分開,污染區與潔凈區(或無菌區)分開,相對獨立的隔離病房、病區或樓棟。因此,除了定點傳染病醫院,其他醫院未來在院區以及科室空間布局、建筑設計時要充分考慮疫情防控的需要,一旦有疫情發生,使患者可以馬上得到集中隔離,避免傳染病擴散。(2)加強醫療機構疫情防控設施設備的配置、實驗室建設等工作。根據原衛生部辦公廳印發的《住院嚴重急性呼吸道感染病例哨點監測方案(2011年版)》,“開展住院嚴重急性呼吸道感染病例病原學監測的實驗室必須為生物安全Ⅱ級實驗室或以上”[5]。在新冠肺炎疫情暴發初期,受檢測條件等限制,對疑似患者的快速確診、及時隔離治療等受到制約。建議在地市級相關醫療機構加強相關檢測能力建設,合理配置疫情防控的應急資源。(3)加強各地定點醫院的規劃布局與建設,平時也可用作社區的基本醫療與公共衛生服務場所,平戰結合,提高資源使用效率。
 


 

  三、完善疫情防控業務能力建設機制

 。ㄒ唬┩晟埔咔榉揽厝瞬抨犖榻ㄔO機制

  1. 完善疾控系統專業人才培養與激勵機制

  疾控部門職能不斷延伸擴展,工作任務日趨繁重,但工資待遇普遍低于當地公務員平均水平。建議在疾控系統改為行政單位或參公管理后,可以實行公務員職務與職級并行制度,進一步拓寬晉升通道,降低人員流失的風險。對于疾控中心不能轉為行政單位的下屬研究所、檢驗所等,鼓勵其在完成政府指令性工作外,利用檢驗檢測等技術,向社會提供技術服務,服務收入由單位統籌使用,按照中央“兩個允許”的要求,扣除成本性支出后,主要用于人員獎勵。

  2. 完善醫療機構疫情防控人員激勵機制

  疫情防控相關科室通常屬于邊緣科室,專業人員一般不愿去。要通過提高崗位津貼、政府購買服務項目、職稱晉升專項通道等完善相應的激勵機制,提高醫療機構與疫情防控密切相關崗位的吸引力,調動專業人員的積極性。

 。ǘ┩晟苹鶎蛹部貦C構基礎設施建設機制

  此次疫情凸顯了基層疾控機構疫情防控服務能力方面的不足,其中設施設備配置也是一個短板。需要加強疾控機構基礎設施建設,如檢驗檢測實驗室和儀器設備等硬件裝備,特別是改進基層疾控機構的基礎設施建設,提升重大傳染病和突發公共衛生事件快速應對能力和疾病預防控制服務能力。還要健全完善相應的長效建設機制,避免因為領導變動、人員變動影響基層機構的長期建設投入,確;鶎蛹部貦C構基礎設施實現常態化更新。

  四、完善醫療衛生機構疫情防控的快速應對機制

 。ㄒ唬┙⑨t防緊密融合的疫情防控機制

  目前疾控系統、醫療機構在醫防結合的緊密程度、快速協作應對方面還遠遠不夠。一般情況,病例的發現主要是在醫療機構,由疾控中心進行不明原因傳染病病原體的鑒定。疾控中心、醫院在溝通銜接、協調合作方面,受制于距離、人員、決策機制等,容易出現反應遲滯、協同不力等問題。還有,醫院信息管理系統(HIS系統)沒有實現與國家傳染病網絡直報系統的連接和信息整合,也加重了傳染病填報工作負擔[6]。建議加強疫情防控方面的醫防融合,如疾控中心與醫院合建實驗室,建立醫院HIS系統與傳染病網絡直報系統的有效連接,建立兩類機構間的項目合作共建機制與人員合作交流機制,建立更加快速方便的醫防融合疫情應對機制。

 。ǘ┙∪t療衛生體系的分級診療與協作應對機制

  武漢市由于疫情暴發,出現大量疑似患者在醫院長時間排隊等待的問題,凸顯了醫療衛生體系的分級診療與協作應對需要加強。建議平時加強衛生應急體系建設,特別是基層醫療體系應急能力,包括人員隊伍、基本醫療設施與應急設備建設等,建立分級診療與網格化管理的疫情應對體系,發揮分級診療與協作功能,提升疫情防控能力。

 。ㄈ┙⒁伤聘腥静±目茖W隔離與防控機制

  此次疫情的擴散,一定程度上與前期大量疑似感染病例未能得到及時、有效隔離有關,隨后由于疾病快速傳播,而本地醫療資源遠遠不足以應對,在一段時期內形成惡性循環,造成了疫情難以控制的復雜局面。因此,要建立完善早期識別聚集性病例并實施科學隔離與防控的機制,對醫療機構、醫務人員等制定具體、可操作性的實施細則。另外,因為是新發傳染病,對該病的認識需要有個過程。疫情暴發早期的病例確診流程與確診標準的制定還不夠完善,對及時識別感染病例、疑似感染病例并隔離治療帶來一定的阻滯影響。建議今后應借鑒后期的修正措施與經驗,建立快速、合理的病例篩查機制以及科學的分類集中管理措施,形成可借鑒的科學隔離與防控機制。

  五、健全疫情防控預警與應急執行機制

  應對突發疫情,不僅要有醫療衛生系統的快速應對,還要有快速的集中指揮調度和具體的應急處置執行力量。任何一個方面或環節存在著“短板”,整體防控效果將會產生“木桶效應”!秶彝话l公共衛生事件應急預案》主要是宏觀層面指導,建議地方政府制定細化、操作性強的本地突發公共衛生事件應急預案,提高地方政府治理水平,超前謀劃,布局防患,以更高效的應急機制、更扎實的應急預案來應對未來任何的突發疫情。具體建議如下。

 。ㄒ唬┩晟埔咔楸O測預警機制

  許多醫院的醫生忙于應付疾病的診斷和治療,怕麻煩、責任心不夠或容易疏忽傳染病的填報[7]。需建立一套獎懲機制和容錯機制,鼓勵臨床醫生和醫院主動上報可疑病例信息,對任何遲報、瞞報的行為進行懲戒,完善不同層級的審核機制,確保有效容錯糾錯,寬容專業認識方面的錯報行為,堅持“寧錯務漏”的原則,提高一線人員報告潛在疫情風險事件的主動性、積極性。有關突發公共衛生事件應急管理部門應圍繞可疑病例出現、聚集性感染發生及其發展變化的檢測、評估和信息發布等,明確具體的職能分工、相互關系和防控任務,完善疫情監測預警機制,加強對疫情發生的危險因素以及發展變化進行跟蹤檢測、評估與發布,及時提醒公眾做好準備、加強防控、避免疫情擴散。

 。ǘ┩晟埔咔榉揽貞甭搫訖C制

  政府應完善疫情防控應急聯動機制,按照應急管理的需要,對組織、人員、信息、技術、物資、資金等要素進行有機連接、資源整合,形成聯防聯控。構建疫情防控應急管理主體流程,盡最大可能明確和規范各級政府、職能部門、企事業單位、基層社區和居民群眾的應急責任和義務,形成應急社會聯動網絡。

 。ㄈ┩晟茟獙ν话l疫情的應急執行機制

  應總結吸取武漢疫情防控應急執行過程中的經驗教訓,健全應對突發疫情的應急執行機制。在疫情突發時,對大量疫情防控物資的調撥、配送,要充分利用互聯網技術、平臺優勢和發達的物流、電商的數據化信息優勢及專業化的效率優勢,充分發揮專業公司的力量,進行聯合作戰,并快速組建應急大數據智慧調度平臺,如應急大數據指揮平臺、應急物流指揮平臺、應急物資保障(電商)平臺等,提升應對疫情和其他突發公共衛生事件的應急指揮與執行效率。

 。ㄋ模┩晟菩畔l布與輿情引導機制

  新媒體時代亟需建立適當的地方性疫情信息發布機制與輿情引導機制,建議進一步明確、細化關于新發、未知可疑傳染病信息上報的標準,并給予地方疾控中心、醫療機構發布本地區或本單位可疑傳染病、聚集性感染病例的信息發布權限。建立與媒體的溝通與聯絡機制,改進信息公開工作,確保疫情信息的及時披露和交流,克服以“避免恐慌”“影響穩定”為由的各種不合理行為或違法現象,通過及時客觀的信息積極引導輿情方向。

  參考文獻

  [1] 中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒肺炎應急響應機制流行病學組.新型冠狀病毒肺炎流行病學特征分析[J].中華流行病學雜志,2020,41(2):145-151
  [2] 李松林.體制與機制:概念、比較及其對改革的意義——兼論與制度的關系[J].領導科學(理論版),2019(6):19-22
  [3] 倪云衛,萬華杰,甘志遠.南寧市基層醫療衛生機構傳染病報告與處理現狀調查[J].中國全科醫學,2011,14(8):2647-2651
  [4] 林玫,王鑫,梁大斌.癥狀監測在新發傳染病和暴發疫情預警中應用的進展[J].中華預防醫學雜志,2015,49(7):659-664
  [5] 衛生部辦公廳.住院嚴重急性呼吸道感染病例哨點監測方案(2011年版)[Z]. 2011
  [6] 崔燕,王瑞,周艷冰,等.上海市普陀區醫院信息系統在傳染病信息報告與管理中的利用現況[J].中國衛生標準管理,2015(24):1-2
  [7] 徐麗莎.泰安市傳染病網絡直報系統運行情況及影響因素分析[D].濟南:山東大學,2017

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